贺雪峰 | 农民进城与县域城市化的风险
农民进城与县域城市化的风险
贺雪峰
改革开放之初中国城市化率只有18%，到2019年中国城市化率已达60%。在大约40年的时间里，中国城市化率提高了42个百分点，平均每年城市化率提高大约一个百分点，其中城市化速度在进入21世纪后呈加速态势。2000年中国城市化率只有36%，2019年城市化率提高了24个百分点。按每年新增一个百分点的城市化率计算，未来20年仍然是中国快速城市化时期，到2040年中国城市化率将达到75%至80%，达到中国城市化的极限，中国也就大致完成了城市化。
假定未来20年仍然是中国快速城市化时期这一判断没有错，那就还有两个重要的问题需要讨论。第一个问题是当前中国城市化率是按居住地来计算的，若按户籍来计算，中国城市化率则只有45%左右，与居住地城市化率相差15个百分点。户籍城市化率与居住城市化率相差15个百分点并非仅为统计口径上的差异，而是与进城农民对自己在城市就业与收入的判断有密切关系。后面我们将做简略讨论。第二个问题也是最为关键的问题是农民如何进城，他们进到哪级城市才算是完成了城市化?本文将重点讨论这一问题。
一、为什么户籍城市化率低于实际
城市化率?
户籍城市化率低于实际城市化率有三个原因。第一，沿海发达地区某些农村已经实现工业化，变成沿海城市经济带的内在组成部分。这些地区的农民虽然仍是农村户籍，但他们却早已完成由农业到第二、三产业的就业转移，实际生活也已经城市化了。这些地区的农村是就地城市化，农民虽然仍是农村户籍，却早已有城市就业收入与生活方式。第二，农民家庭进城了，甚至已经在城市买房了，他们却仍然保留了农村户籍。这包括农村户籍子女考取大学，却未必将户籍迁往城市，而多保留农村户籍。在当前的各项政策中，将农村户籍转为城市户籍对农民来说并无特殊的好处，保留农村户籍对于在城市教育、就业乃至居住并无不便，而一旦迁入城市再想获得农村户籍几乎没有可能，因此，农民虽然进城却仍然保留农村户籍也就没有什么不好。第三，农民工仅仅是进城务工，他们虽然在城市务工并被统计为城市人口，但他们却并未在城市安居，他们的父母和子女仍然留守农村，他们当然也不会将户籍转入城市。
应当说，经过多年改革，城市几乎不再对农民进城设有门槛，之所以户籍城市化率远低于人口城市化率，并非进城农民由农村户籍转入城市很困难，进城农户无法在城市落户，而是进城农户实际上并没有完全脱离与农村的关系，进城农民普遍希望保留农村这条退路。之所以农民普遍希望保留农村这条退路，很大程度上又与进城农民在城市体面安居的预期不足有关。
因此，未来城市化的核心一是有越来越多的农民进城，二是进城农民在城市可以获得稳定的就业与收入来源，从而可以在城市体面安居。
二、农民进城必须要有就业
改革开放之初，家庭联产承包责任制充分释放出农户家庭经营的积极性，农村出现了大量剩余劳动力。仅仅靠农业显然无法提高农民家庭收入，“无工不富”，以村办工业为典型的乡镇企业快速发展，大量农村剩余劳动力“离土不离乡”“进厂不进城”，农村工业化和就地城市化成为这个时期的主导理念。不过，到20世纪90年代，因为产权不明晰，污染问题难解决，乡镇企业纷纷关停，农村剩余劳动力“离土离乡”“进厂进城”，中国开始快速城市化的进程。
显然，无论是“进厂不进城”，还是“进厂进城”，农民离开土地是要获得就业和收入的，没有就业的“离土”是不可能的。哪里有就业，农民就到哪里去。哪里就业收入高，农民就到哪里去。
当前时期，就业机会集中在沿海城市经济带和大中城市。这些地区经济发达、城市聚集效应明显，是中国经济发展的主要增长极，其不仅有着广泛的就业机会而且收入比较高，因此成为农村劳动力的主要流入地。不过，这些经济高度发达的大中城市房价高，生活成本也很高，仅靠务工收入，农民工很难在这些发达的大中城市安居，农民的家庭策略因此变成“以代际分工为基础的半工半耕”，即年老父母留村务农，年轻子女进城务工。进入大中城市务工的年轻人在城市赚钱，而将家庭再生产基地放在农村这个大后方。他们生育子女也由留守农村的父母来养。留守农村的中老年父母缺少在城市就业获利的机会，留村却可以获得务农收入。农业具有很强的自给自足特性，农村生活成本低，因此，“以代际分工为基础的半工半耕”农户家庭往往可以有较多积蓄。
在进入21世纪之前，尤其是2010年以前，“半工半耕”的农民家庭普遍将积蓄用于在村庄建房。农村剩余劳动力出去了，他们将城市务工收入汇回农村，农村因此变得繁荣。进入21世纪尤其是2010年以后，农民发现似乎进城也并非没有可能，地方政府尤其是县级政府也发现，农民进城买房可以带来土地财政，可以繁荣县域经济，制造地方政绩。县城也有远好于农村的基础设施和医疗、教育等公共服务。在县城买房成为一种令人满意的选择，因为房价持续提升，买房都增值了。当然，很多买房农民还没有入住，甚至全国县城很多楼盘无人居住。
农民进城买房，这发展了房地产，可以在短时间内增加政府财政收入，繁荣地方经济，产生看得见的政绩。因此几乎所有地方政府都有很高的积极性发展房地产，动员农民进城买房。地方社会方面的因素直接或间接地都促进了农民进城买房。一是在地方政府的推动下，公共服务不断向城市聚集，尤其是将教育资源向城市聚集。有些县市甚至将绝大多数中学都集中到县城，农民为了让孩子接受较好的教育就不得不进城。二是基于“无房不嫁”的观念，中西部地区的社会普遍有着结婚必须要在县城买房的“规则”。
现在的问题是，绝大多数中西部地区县一级经济发展都缺少工业支撑，而没有工业就没有就业机会，就难以为进入县城的农民提供维持体面城市生活的收入来源。如果缺少工业的县域经济，有限的服务业和几乎无限供给的进城劳动力就会使得县城就业机会不足且就业待遇差。比如，一些餐饮服务行业的工资甚至只有发达地区的三分之一。因此，县城就不可能留得住青壮年劳动力。农民即使可以在县城买房，也很难在县城获得稳定的就业岗位与收入来源，从而很难在县城安居下来。
无论农民家庭是否在县城买房，广大中西部农村“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式决定了农户家庭的主要收入仍然来自农业和进入大中城市、沿海地区的就业收入。当地农民在县城的收入只是补充性的，主要是利用农闲时间进入县城务工时产生的。农民在县城的就业主要集中在流动性很强的建筑行业，而其中的年轻妇女则较多从事餐饮服务、零售等当地服务行业。
因为县城缺少就业机会，所以即使农民进入县城买房，县城也不是农民可以安居之地。尤其重要的是，一个农户家庭，如果年轻子女为教育而在县城买房，并不得不在县城居住，这个农户家庭就更加没有能力将留守农村的父母接到城市安居，也就更加需要有年老父母提供农业剩余的支持。农民在县城买房不是降低了农业对农民家庭的重要性，在很多时候反而增加了农业和农村对农民家庭的重要性。
三、中国经济增长的重心所在
改革开放之初，中国一度对乡镇企业寄予厚望，希望通过发展农村工业实现不离土的工业化。到20世纪90年代，随着乡镇企业的关停，中国经济发展重心上移。此后，国家一直鼓励发展县域经济，以增加就业，提高中国经济活力。中国县域经济也的确得到了持续的增长。最典型的是中国百强县经济的持续发展，以至于排名最靠前的百强县的GDP水平已超过了一些西部省区。不过，仔细观察百强县就可以发现，绝大多数百强县都集中在东部沿海发达地区，属于沿海经济城市带的内在组成部分，其中长三角地区的百强县最多。
进入21世纪，中国经济发展的不平衡性进一步加剧，沿海发达地区和大中城市尤其是省会城市经济集中度进一步提高，广大中西部地区县域经济增长乏力。中西部县域经济的增长乏力有着结构性背景。在中国目前的经济发展阶段，虽然中西部地区积极广泛地进行招商引资，但是中西部县域经济对制造业的吸引和吸收能力仍十分有限，因此中西部县域工业发展和就业增长乏力。
中国未来的经济成长，无论是总量增长还是产业升级，最主要的场所必然是具有完整产业配套、良好基础设施和雄厚研发能力的地区，尤其集中在沿海发达地区和省会城市，也会有部分产业向地市级城市转移。地市一级应当是未来中国制造业以及其他产业发展最低层次的重心所在。除少数特例外，中西部地区县城几乎不再有大规模发展制造业的可能。而缺少制造业，仅靠服务业显然是无法容纳进城农民就业需求的。没有就业，县城就不可能成为农民进城的终点。
从这个意义上讲，当前中国城市化的重心和重点就不在县城，县城不过是农民进城的一个过渡点，而非终点。农民进城最低落脚的终点是地级以上城市。
我们可以大致设想一下未来农民最终落脚城市的情况。可以肯定的是，未来城市发展不可能在地域乃至行政区划上做到均衡，虽然为防止发展不平衡，国家会出台各种政策支持发展相对缓慢的地区，却很难改变因为经济规律而产生的经济聚集和城市发展的不平衡。
当前中国已经出现的经济聚集和城市发展不平衡，主要表现在两个方面。一方面是东部沿海地区因为交通便利率先发展起来，沿海地区发达的经济已经连成一体，形成了沿海发达地区城市经济带。在这个城市经济带内的大多数农村已经完成了工业化，沿海城市经济带还没有完成工业化的农村也因为有距离城市中心近的便利，可以较容易地增加第二、三产业就业，比如发展服务于城市人口的休闲农业、乡村旅游业。也就是说，沿海发达地区的城市带已经作为一个整体，能够容纳大量城市就业人口，并为就业人口提供安居条件。
另一方面则是以省会城市为代表的特大城市和大城市，因为聚集了大量经济、科技、教育和行政资源，从而具备了发展优势，不仅创造了大量制造业的就业机会，更有大量的第三产业就业机会，因此成为当前一个时期中国城市化最快的地区。省会城市也可以带动其周边中小型城市作为卫星城市发展起来。
除以上两个方面外，未来中国的城市化进程中还会出现各种城市群或城市带，在一些特定条件下，若干优势条件集合在一起，就形成了特定的城市竞争力，城市就可以提供大量有保障的就业机会，从而为进城农民提供在城市体面安居的空间。城市群或城市带的形成不能“拉郎配”，而要尊重经济规律。当前有很多地方通过行政的方式，将本来不相干的城市“拉郎配”在一起称为城市群，这样做是没有意义的。通过市带县扩大城市规模也是没有意义的，比如安徽阜阳市是一座人口超过千万的城市就很奇怪，因为阜阳市区人口可能不到一百万，其余大部分是农村人口。城市群或城市带必须是有机联系在一起且符合经济规律与城市发展规律的。
也就是说，在沿海城市经济带和以省会城市为代表的特大城市、大城市外，还有部分地区，因为有特定优势的集合而形成了具有竞争力的城市群或城市带，从而可以为进城农民提供大量的就业机会，进而这些城市带也进入了城市发展快车道。
无论在以上哪一种情况下，城市发展都是不平衡的，都会产生聚集，不可能均衡地在全国以县域为单位发展。具有比较优势的地区会有越来越多的人口流入，而不具有优势的地区会有越来越多的人口流出。当前全国城市化的重点是农民进城，农村人口持续减少，城市人口持续增加。实际上还有一个同样非常重要的事实是人口大量流入经济发达地区，中西部地区县域人口持续减少。从这个意义上讲，虽然全国几乎所有县市都在竭力发展县域经济，尤其是在推动县城城市化，实际上大部分县域经济很难发展起来，县城也很难为进城农民提供体面安居所需要的就业与收入条件，因此这样的县城城市化是不可持续的。只有沿海城市经济带、有竞争力的城市群或城市带的县城才具有健康发展的条件。
如果县域经济尤其是县域工业化难以发展起来，农民在县城买房就只可能是过渡性的，县域经济尤其是县城经济就是消费性的，而非生产性的。这个时候的县城建设就应当相对稳定。
问题是当前中国2000多个县，几乎所有的县委书记都在经营县城，都试图利用农民进城的机会来发展县城，带动县域经济。每个县委书记都希望在自己任上干出一番伟大事业，因此就会有各种对县域经济的伟大设想，对县城规划的“高、大、上”想象。为了干成事业，县政府通常都成立各种平台公司，在城市建设上加大投入，然后通过招商引资、引导农民进城，推动县城快速扩展甚至推动县域经济的快速成长。全国有很多县委书记通过经营县城实现了县域经济的起飞。不过，大多数经营县城的可能结果却是，虽然政府在县城建设方面投入巨大，却没有相应的第二、三产业发展。即使农民到县城买房了，也因为无法获得就业而难以在县城安居，最终农民不得不将县城只当作进城的一个过渡。当前中西部县域发展存在着严重的盲目性，尤其是盲目学习大城市建设基础设施，比如投入巨资建博物馆、文化馆、体育馆、图书馆。比如，陕西省镇安县花7.1亿元建豪华中学，贵州省独山县负债400亿元搞城市建设，西北一个县级市近年投1800亿元搞建设等。这些中西部县市成立各种政府性平台公司贷款搞建设，透支形成的债务将难以偿还。
经济与城市发展的不平衡是绝对的，未来中国的城市化不可能以县为单位均匀展开，当前如火如荼的县城建设，大部分将陷入巨大的风险之中。
四、农民如何进城
当前农民进城的目标十分清楚，就是要在城市体面安居。如果不能在城市体面安居，农民就不会完全进城，而要保留农村的退路。农民进城的关键不只是在城市有房子或是“要上楼”，农民一定要能在城市找到就业，有足以支撑城市生活的收入机会。
因此，中国农民进城的过程颇为复杂，并非一次性地将农村的家搬到城市去，而是在城乡之间不断地往返和试探。对一个农户来讲，进城可能是几十年的事情，对于中国农民来讲，进城更是一个长期、反复、曲折的过程。逐步地，越来越多的农民家庭完成了进城安居的任务，真正变成了城市人，也不断有少数进城失败的家庭以及不愿进城的老年人退回农村。同时，农民进城的质量也会越来越高，开始进到具有较好基础设施和公共服务的县城，再到具有较多就业机会的地级以上城市，最终完成城市化。
从农民进城的具体过程来看，早在20世纪90年代农民就开始进城，只不过那时农民进城只是因为农村人多地少，出现了大量剩余劳动力，农村剩余劳动力进城是为了获得更多的家庭收入。因此，农村青壮年劳动力进城了，他们从城市获得务工经商收入，提高了农村家庭的收入水平，农村因此变得更加繁荣。农民翻建新房，也有了更多进行人情往来的本钱。不过很快地，进城农民工尤其是第二代进城农民工开始筹划在城市安居。他们开始在县城买房，收入不够，就无法将父母接到城市，甚至指望父母为自己的城市生活提供支持，农户家庭农业收入转而变成了对城市生活的支持（贺雪峰，2020）。这也是因为，农民进城会在相当长的一个时期内保持城乡之间的半工半耕，年轻子女进城，年老父母留村。城乡之间相互支持、相互补充。也正是城乡之间这样一种相互支持和相互补充，才使中国农民可以体面进城。
即使到了当前阶段，农民进城仍然尚未完成，一方面农民进入县城只是城市化的过渡阶段，另一方面农民也为进城留下“后手”，万一进城失败，他们还可以返乡种田。此外，即使将来农民可以全家体面进城，农民也很可能愿意在年老时返乡养老。与大自然亲近，与土地结合起来，对于老年人有天然的吸引力（贺雪峰，2019）。
也就是说，不仅过去农民的城市化没有离开过土地，而且在未来很长的时期内，农民的城市化也不会离开土地。表面来看土地成为束缚农民城市化的力量，但其实，正是农民进城时没有放弃土地，才让农民城市化的道路变得更加稳健。农民稳健的城市化之路反过来又为中国应对现代化进程中容易出现的各种危机提供了强大基础，农村因此构成中国现代化的“稳定器”与“蓄水池”。
有一种意见认为，农民城市化了就应当退出农村宅基地，当前中国的快速城市化进程中出现了城市建设用地增加，农村建设用地又没有减少的情况，这是不正常的，浪费了土地资源（黄小虎，2015）。实际上只要认真观察中国农民的城市化进程就可以发现，农民并非全家进城，年轻子女进城了，年老父母仍然要留村务农，这个时候有何必要，又怎么可以减少农村建设用地?还存在一种认识，就是认为中国现代化进程应当“四化同步”，即农业“现代化、城市化、工业化和信息化”同步，而在具体实践中，中国城市化过程要复杂得多。
中国农民城市化是一个长期、艰难而复杂的进程，是农民通过代际接力来完成的历史使命。在城市化进程中，农民可以在城乡之间往返，这让中国城市化具有不同于任何其他国家的特色。这是中国城市化的优势，又是以中国数千年形成的村庄制度和社会主义农村集体所有制为基础的。我们必须在中国特色城市化道路的基础上研究“三农”政策，研究中国特色的城市化路线。
五、农民城市化不是上楼
从以上讨论来看，如果县城缺少工业化的机会，则未来县城就可能无法为农民提供足够的就业机会，农民在县城买了房也很难安居下来。农民城市化必须以就业为前提，农民城市化一定是生产性的城市化。那么，当前中国中西部地区能否重新工业化从而创造大量县城就业机会，就值得探讨。
无论中西部县城是否有可能重新工业化从而创造出大量的就业机会，在县以下的乡镇、村庄（除极为特殊的情况以外）基本上没有可能工业化，也就没有可能成为农民城市化的迁入地，农村就地城市化已经基本上不可能了。
当前地方政府城市化认识中有一个误区，就是以为农民上楼就是城市化。尤其山东省合村并居拆农民房子，将七八个、十多个村庄农民的房子拆了集中在一起居住，农民上楼了，也形成了成千上万人的居住规模，建设了一些基础设施，当地政府就以为农民城市化了。其实，这根本就不是城市化，因为将农民集中起来居住却没有就业，反而让农业生产变得极不方便（贺雪峰，2020）。山东省德州市曾推动所谓“两区同建”（倪建伟，2015），即合村并居的同时建工业园区，为上楼农民提供就业机会，实际上几乎没有产业会进入这些缺少基本配套的所谓工业园区来。
在进行县域规划时，应当有一个清晰的判断，即至少县以下的地区包括乡镇和村庄，人口都是会持续减少的，也正是乡村人口减少才让留守农村的人口可以有相对较多的资源条件，从而可以依靠农业获得社会平均收入水平。
六、乡村振兴战略的近期重点在于
保底
乡村振兴是当前及未来一个时期的农村发展总战略。应当在当前中国快速的城市化背景下理解这个总战略。关于乡村振兴战略，中央有一个“三步走”的规划：第一步是2018—2020年，第二步是2020—2035年，第三步是2035—2050年。其中2035年乡村振兴的目标是基本实现农业与农村现代化，2050年是实现农业强、农民富、农村美的乡村振兴。从现在到2035年还有约15年时间，这15年正是中国城市化水平接近完成，进城农民竭力在城市安居的关键时期。可以肯定地说，正竭力进城的农民，他们所有的关切都在于如何能在城市体面安居，他们留在农村的家主要起两个作用：其一，通过留守父母的务农收入来支持进城年轻子女的体面生活，至少留守父母在农村的生活成本要比城市低；其二，进城农民要留下在农村的退路为自己进城失败保底。既然是保底，进城农民当然不是要在农村建设比城市更好的享乐基地。当农民竭力进城时，当然不会愿意也没有能力在城市和农村同时投资搞建设，他们仅想保留农村这条退路作为最后保障。因此，在2035年前的乡村振兴战略，重点应当适应农民进城需要，而不是借美丽乡村建设去折腾农民、逼农民在农村投入建设外观看起来比较好的房子或环境。这个时候，农民需要的是生产生活秩序的保底。
到2035年，农民进城大致结束，留守农村的农民人数有限。留守农村农民的人均资源相对较多，依靠农业和发展乡村旅游，农民就可能获得比较高的收入。这个时候再进入第三步的乡村振兴，国家也有充足的财政资源投入能力，我们就可能实现建设“强、富、美”乡村的目标。
乡村振兴战略首要解决的是农民富的问题，在当前时期，中国仍然有6亿农民，还有2亿多仍然依托农村的进城农民工。农民致富当然不可能完全靠农业，也不可能靠乡村旅游，因为不可能由占人口大多数的农民为占人口少数的城市人搞服务来让农民富裕起来。那么农民进城的关键又是要让农民进城时安心，让他们进城万一失败时有退路，所以要保留他们的土地包括宅基地，让农民进城时可以减少不必要的两头牵挂，因此不能诱导农民在城市和农村两边进行消费性投入。
“三农”政策必须研究当前农民城市化的规律，研究农民进城的过程，以及当前中国城市化的时代条件。“三农”政策是个系统工程，不能“头痛医头、脚痛医脚”，要按规律办事，否则就容易好心办坏事。
作者 贺雪峰
作者单位：
武汉大学社会学院
期刊版责任编辑：郭云蔚
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